大公評論：中央和特區關係是「一國兩制」複雜課題

作者：宋小莊(全國港澳研究會理事，深圳大學港澳基本法研究中心教授

中央和香港特區的關係屬於什麼關係，這是一個頗難簡單解答的問題。在「一國兩制」下，有很多複雜的關係，比方說「一國」和「兩制」的關係，憲法和香港基本法的關係，中英聯合聲明和香港基本法的關係，香港特區政權機關三者的關係，香港原來法律制度變與不變的關係，香港特區人權和法治的關係，內地和香港的社會經濟、外交和對外事務的關係，國際人權公約和本地立法的關係等等。在種種複雜關係中，中央和香港特區的關係最為複雜，處理也最為艱難。

有些人有不同的意見，認為並非如此。他們認為，香港基本法有160條條文，第二章的標題是「中央和香港特區的關係」，全部算起來，第二章只有12條條文，佔160條條文極小的比重，怎麼可能如此複雜的呢？根據普通法的解釋原理，標題和旁註是不能作為解釋條文依據的，這種理解是不正確的。

對此，1990年3月28日起草委員會主任姬鵬飛在向全國人大提交《關於香港基本法（草案）及其有關法律的說明》時說過：「中央和香港特區關係是基本法的主要內容，不僅在第二章，而且在第一、第七、第八章及其他各章均有涉及。」他提到的其他各章，還應當包括第三、第四、第五、第六和第九章。毫不誇張地說，香港基本法的序言、各條文以及三個附件幾乎都涉及或貫穿中央和香港特區的關係。就哪一條屬於哪一類的條文，是否就是中央和香港特區關係的條文，誰有分類權，香港社會就會爭論不休。

基本法最終解釋權在中央

為了節省篇幅，筆者不闡述姬主任提到的第一、第七、第八章，這是沒有爭議的。在此只說明姬主任沒有具體提到的其他各章，分別取各章的頭尾兩條說明，說明是否屬於中央和香港特區關係的條文，以示公允。例如：

第三章的標題是「居民的基本權利和義務」，該章的頭一條是第24條，尾一條是第42條。第24條規定了香港特區永久性居民的定義，分6項：前3項涉及中國公民；後三項涉及外國公民和無國籍人士。香港社會包括終審庭認為這是屬於自治範圍內的條文，但是如何判斷一個人屬於什麼國籍呢？只能根據列入香港基本法附件三的《國籍法》，而該法是全國性法律，故有關事務應當是涉及中央和香港特區關係才對。

第42條規定：「香港居民和在香港的其他人有遵守香港特區實行的法律的義務。」在此，法律包括了憲法、香港基本法和列入附件三的全國性法律，但憲法如何在香港特區遵守，在「一國兩制」下，憲法涉及社會主義制度的條文可以不在香港特區實施，但其他條文卻有必要在香港特區實施，但如何實施，也必然涉及中央和香港特區關係。

第四章的標題是「政治體制」，該章的頭一條是第43條，尾一條是第104條。第43條規定了「行政長官依照本法的規定對中央政府和香港特區負責」。行政長官要向中央政府負責，就不能不涉及中央和香港特區關係。

第104條規定了香港特區重要人士的宣誓，他們「在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港基本法，效忠中華人民共和國香港特區」。香港基本法是全國性法律，而根據2016年11月全國人大常委會對第104條的解釋，他們的效忠對象是中華人民共和國及其香港特區，故也涉及中央和香港特區關係。

第五章的標題是「經濟」，該章的頭一條是第105條，尾一條是第135條。第105條提到「依法保護私人和法人財產」的問題，該法是包括香港基本法和香港特區法律，在一般情況下是屬於高度自治範圍的事務，但在特殊情況下，如有關財產涉及《官方訴訟程序條例》的財產，就會涉及中央和香港特區的關係。

第135條規定，在回歸前「在香港註冊並以香港為主要營業地的航空公司和民用航空有關的行業，可繼續經營」。但結合第160條第2款的規定，就可以知道，「在香港原有法律下有效的文件、證件、契約和權利義務，在不抵觸本法的前提下繼續有效」，也就是說，要以香港基本法為審查標準，而據第158條第1款的規定，本法的解釋權屬於全國人大常委會。雖然全國人大常委會未必作出解釋，但不能排除這種可能性。

中央可糾正錯誤教育政策

第六章的標題是「教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務」，該章頭一條是第136條，尾一條是第149條。第136條第1款提到「香港特區政府在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發展和改進政策」，在一般情況下，這是屬於自治範圍的事務，但如香港特區制定「去中國化」的教育政策，並付諸實施，中央政府就可以根據第48條第（8）項的規定，向行政長官發出指令。

第149條規定了香港特區的教育、科技、文藝等方面的民間團體和宗教組織可以同世界各國、各地的有關團體和組織保持和發展關係，但要冠用「中國香港」的名義。如有團體或組織只採用「香港」的名號，中央也可以監督。

第九章的標題是「附則」，只有第160條一條，前已述及，在此就不重複了。

由此可見，雖然香港基本法不是所有的條文都涉及中央和香港特區關係，但大多數條文在一般情況下或在特殊情況下都可能涉及中央和香港特區關係，不能也不宜簡單化地處理。處理不當，會惹出很大的麻煩，不能掉以輕心。《管子．明法》雲：「有法度之制者，不可巧以詐偽；有權衡之稱者，不可欺以輕重；有尋丈之數者，不可差以長短。」這才是正確的解讀法律的態度。

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