鄭國杰： 兩辦並非依基本法設立

香港特區政府在日前先後三度發出新聞稿，修改了對中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室（“中聯辦”）設立的說法，因而引起各方爭議，並且更進一步爭論中聯辦有否涉及到干預香港特區根據基本法自行管理的事務。
按照基本法第22條第一款的規定：“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。”第二款的規定：“中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構，須征得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。”
從1947年5月至香港回歸後，新華社香港分社都是以中央政府駐港代表機構的身份存在，履行中央賦予的各項職責，它就是代表了中央政府本身。
特區政府於1999年7月2日在憲報上公佈，新華社香港分社是中央政府在香港特區設立的機構之一。1999年12月28日，國務院第24次常務會議決定，自2000年1月18日起，新華社香港分社更名為中聯辦。而國務院發出《關於更改新華通訊社香港分社、澳門分社名稱問題的通知》（國函〔2000〕5號），清楚列明中聯辦的職責，其中包括有：承辦中央人民政府交辦的其他事項。當然，也列明中聯辦及其人員，將嚴格遵守基本法和香港特區法律，依法履行職責。
在《國務院關於機構設置的通知》（國發〔2018〕6號）中，國務院建制並沒有提及中聯辦，這亦清楚表明中聯辦並不是中央各部門，而是中央人民政府授權的派出工作機構，它就是代表了中央政府本身。
中聯辦是中央派出機構
由此可知，中聯辦並不是“中央各部門”，也不是中央各部門在香港特區設立的機構，而是中央政府授權的派出工作機構，它就是代表了中央政府本身。因此，筆者真的不知道為什麼可以說為“中聯辦是根據基本法第22條第二款設立的”呢？更真的不知道為什麼可以說為“基本法第22條第一款是可以適用於中聯辦的”呢？
筆者認為，在《國務院關於機構設置的通知》中，國務院港澳事務辦公室（“港澳辦”）是屬於國務院辦事機構，專責履行港澳事務，它並不屬於是國務院所組成的各部門（例如：外交部、國防部、教育部……）；同樣道理，國務院辦公廳也不屬於是國務院所組成的各部門。
所以，我們不能簡單地說：國務院屬下的所有機構都是屬於國務院的各部門。其實，按照國務院的組織機構，國務院屬下有國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院直屬事業單位、國務院部委管理的國家局。
既然港澳辦並不屬於是“中央各部門”，也不是“中央各部門”在香港特區設立的機構，而是國務院辦事機構，專責履行港澳事務。因此，筆者也同樣真的不知道為什麼可以說為“基本法第22條第一款是可以適用於港澳辦的”呢？
根據香港法例第一章《釋義及通則條例》的規定：“‘國家’只包括……（e）代中央人民政府行使其行政職能，或行使根據基本法由中央人民政府負責行使的職能……並且是在獲轉授的權力以及獲轉授的職能範圍內行事的中央人民政府的附屬機關。”因此，這釋義清楚表明了港澳辦、中聯辦都是具有“國家”的法律地位。
由此可見，港澳辦、中聯辦作為中央政府管理香港事務的機構，必然是有權更有責就香港事務發聲，特別涉及到基本法是否正確實施、政治體制是否正常運作、社會整體利益是否得到正確保障及行使憲制監督。
這樣就同時反映出，香港各界真的有需要重新深入正確瞭解基本法的各項條款的內容。當然，基本法的教育和推廣仍然都是十分重要，但也必須正確瞭解基本法才可達到理想的目標，否則只會弄巧反拙。
香港執業律師、北京大學憲法學博士