宋小莊：中央對港有全面管治權的依據
有朋友問在下4個問題：中央對香港特區有全面管治權，這是回歸初期所沒有的說法，是不是近幾年才有？這種說法在香港《基本法》中找不找得到依據？如果在基本法中找不到依據，應當如何看待？中央有全面管治權是不是指有全部管治權？這4個問題，都是涉及一國兩制下中央和香港特區關係的大問題，沒有研究基本法的大部分政界人士和政府官員，或多或少都有這個疑問；即使是研究基本法的人，也不能排除有這種疑問。因此，有必要回答。
回歸初期中央沒說全面管治權的兩個可能
第一個問題是事實。儘管有些學術界人士從來都認為中央對香港特區有全面管治權，但回歸初期中央的確沒有說過對香港特區有全面管治權的話，只是近幾年才有這種說法。中央沒有這樣說，不等於沒有，但也不等於有。這有兩種可能：一種是中央有全面管治權，但沒有行使權力，沒有體現出來；另一種是中央沒有全面管治權，也沒有說，也沒有行使權力。這就需要回答第二個問題。
單一制國家 中央對港行使權力理所當然
第二個問題是近幾年中央對香港特區有全面管治權的說法，在基本法有沒有依據？在文字上，基本法的確沒有「全面管治權」5個字。但沒有這幾個字，並不能確定沒有。例如：研究美國憲法的人都知道美國憲法是三權分立的憲法，也是司法獨立的憲法，但美國憲法本身卻沒有「三權分立」和「司法獨立」這幾個字。但沒有這幾個字，不等於美國憲法就不是「三權分立」和「司法獨立」的憲法。對此，美國學者的其中一個解讀就是，憲法不是提貨單，如果是提貨單，有就是有，可以提貨；沒有就是沒有，不能提貨。如果憲法是提貨單，美國憲法200多年來就不會出現上萬次司法解釋。憲法既然不是提貨單，就有可能沒有明示規定，這種情况在任何憲法和憲法性文件包括基本法中都可能會出現。
既然「中央的全面管治權」在基本法中找不到，靠什麼來推導出來呢？有3個方法：一是從單一制國家的國家結構來推導；二是從基本法的其他規定來推導；三是從中央行使的權力來推導。
所謂國家結構，亦稱國家結構制度，就是中央和地方之間的架構是單一制還是聯邦制，還有介乎兩制之間的制度。如從權力的本質來分析，原型的單一制和聯邦制的分別在於，（1）中央和地方產生的先後：中央在先是單一制，秦先滅六國再設郡縣，這是單一制，由秦至清，中國在統一時，國家都實行單一制，中國具有單一制傳統；地方在先是聯邦制，先有13個州，後有美利堅合眾國，美國是典型的聯邦制國家。（2）中央和地方的權力來源：地方權力來自中央授權是單一制，中國是如此；中央權力來自地方授權是聯邦制，美國是如此。（3）在單一國，地方行使權力不當造成社會禍患，中央承擔最終責任，但聯邦國未必如此。
因此，既然中國是單一制國家，中央對香港特區行使權力是理所當然的。當然，中央對地方也要監護，地方對中央也要支持。基本法第1條規定香港特區「是中華人民共和國不可分離的部分」，這也說明中國是單一制國家。單一制國家的地方沒有分離權，而聯邦國雖然不是絕對不允許，但通常是可以的。
基本法雖然沒有「中央有全面管治權」的詞句，但卻有大量的「授權」字眼，有十數次之多，如第2條規定：全國人大授權香港特區依照本法規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這說明連香港特區自治範圍內的權力，都是中央授予的。既然中央是授權者，香港特區是被授權者，授權者對被授權者就有全面管治權。
全面管治權就像一枚硬幣被掩蓋的一面，中央對香港特區行使權力就像該硬幣被顯露的另一面。對中央行使權力，基本法是有明確規定的，如第17條第3款全國人大常委會對提交備案的特區條例的發回權，第48條第3項中央政府對財政預算、決算的備案權，第48條第8項中央政府對香港特區的指令權，第158條全國人大常委會對基本法的解釋權。其中大都包含對自治範圍內的事務行使權力。既然中央對香港特區可以行使權力，這就說明中央對香港特區有全面管治權。也許中央過於謹慎行使權力，才使香港特區感覺不到。
基本法縱無依據 中央可依憲法行使權力
第三個問題，在基本法中找不到有哪個依據，當如何看待，這是假設性問題。中央對香港特區行使權力既有明示性和默示性的規定，地方和地方人士就不應當不支持中央，也不應當反對中央。即使基本法找不到依據，中央還可以依據憲法行使權力，還可以根據主權、根據憲法慣例、根據國家行為等來行使權力。當然，中央也不會隨隨便便對香港特區行使權力，但中央一旦行使權力，香港特區就要支持和尊重，有不同意見可以向中央反映，但千萬不要以為自己是正確的、中央是錯誤的，可以「公民抗命」。新加坡前總理李光耀就曾告誡，香港特區不要與已經恢復對香港特區行使主權的中央對抗。李光耀年輕時在英國學過法律，他清楚主權在國際法和國內法的含義，但一般人並不清楚，也未必理解，這樣就很容易被人挑撥和教唆，誤入歧途。這是應當引以為戒的。
全面管治權不是全部管治權
第四個問題是中央全面管治權是不是指全部管治權，這是一字之差，謬之千里。從基本法第17條和第158條規定看，基本法提到的管治權所處理的事務分3個部分：一是中央管理的事務；二是中央和香港特區關係的事務；三是香港特區自治範圍內的事務。全面管治權是包括這3類事務的，故稱之為「全面」，但並不是指全部事務都要中央自己來做，故不能稱之為「全部」。對自治範圍內的事務，是要由香港特區處理的事務，但中央有權監督，前文已提到。對中央和香港特區關係的事務，中央和香港特區有互動關係，但主導權在中央。對中央管理的事務，通常涉及國防、外交等事務，自然要由中央處理，但並不排斥香港特區的參與，這在基本法第七章「對外事務」中有充分規定，在此就不贅述了。
作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授
[宋小莊]