大公評論：為什麼說「一地兩檢」符合基本法？

作者：鄭國傑（香港執業律師、北京大學憲法學博士）

2010年香港特區立法會通過撥款興建高鐵，多年以來，香港特區政府和內地有關部門經過深入研究，終於在7月25日正式公布高鐵「一地兩檢」方案。

這方案是香港特區政府為香港市民往返內地便利，及發揮高鐵最大效益和增強香港經濟發展與競爭力，在其自治範圍內，主動要求與內地達成有關落實「一地兩檢」的合作安排。

香港特區政府以租賃形式，在西九龍高鐵總站內約佔總面積四分之一的地方設立「內地口岸區」，連同月台區域和有關連接通道，以及在行駛中、停留中及上落客期間的列車車廂等範圍，由內地管理，實施內地的法律，內地邊檢工作人員只能在上述指定的範圍內實行全封閉式執勤，不能進入香港特區管轄區執法，每日執勤工作完畢後必須以鐵路離開香港返回內地。

保留六項民事事項例外

在上述指定範圍內，香港特區政府保留了六項民事事項例外，這六項民事事項必須依據香港特區民事法律管轄，包括：（1）有關特定人員進入「內地口岸區」履行職務或與履行職務相關的事項；（2）有關建築物及相關設施的建設、施工、保險和設計、維修保養、消防標準和責任的事項；（3）有關營運商及服務供應商的設立、經營、保險、稅務及其香港特區員工僱傭權益和保險的事項；（4）有關規管及監察鐵路系統安全運作的事項；（5）受營運商與乘客之間訂立的合約所規管的事項，以及其他由乘客與營運商或乘客之間的民事法律關係的事項；（6）由營運商與內地營運商簽訂的合作協議中規定由營運商負責的事項。

根據基本法第七條的規定：「香港特區境內的土地和自然資源屬於國家所有，由香港特區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發……」按此，香港特區政府是完全有法可依，可自行選擇主動要求與內地達成「一地兩檢」的合作安排，以租賃形式將上述指定的範圍租予內地進行管理，當中並沒有涉及任何業權的轉移。故此，「一地兩檢」方案絕對不存在任何「割地喪權」的元素或效果。

根據基本法第二十二條的規定：「中央政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特區根據本法自行管理的事務。」落實「一地兩檢」明顯是屬於香港特區自治範圍內的事務，而這次與內地合作亦是由香港特區政府自行選擇，主動要求。中央政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市並沒有就此事務有過任何干預。因此，不存在中央強求香港特區實施「一地兩檢」的問題。

為保障香港巿民的人身安全和維護國家安全，內地在上述指定範圍內就內地管理事項擁有司法管轄權，實施內地的法律是有必要的，而且也有實際上的需要。試想想：假如有內地通緝犯乘坐高鐵潛逃到西九龍高鐵總站，在上述指定的範圍內，如果內地執法人員只是執行內地海關、出入境和檢驗檢疫（CIQ），而沒有其他司法管轄權，內地執法人員在上述指定的範圍內就會因為沒有合法拘留和逮捕權而難以執法，而且無權拘捕內地通緝犯。再加上，到目前為止，內地和香港仍然沒有移交罪犯的安排，內地通緝犯在香港可以輕易地逃避刑責。這樣的情況對內地和香港的保安來說，都是一個非常嚴重的漏洞。

當然，香港特區政府仍然可以繼續與內地探討研究增加民事事項的例外，保留在上述指定範圍內依據香港法律管轄，以減低香港巿民對「一地兩檢」的疑慮。

根據基本法第十八條的規定：「全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特區實施。全國人大常委會在徵詢基本法委員會和香港特區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他不屬於香港特區自治範圍的法律。」由此可知，列於香港基本法附件三的全國性法律的適用範圍，是香港特區整個區域範圍，而不可能只在香港特區某個特定區域範圍。另外，列於香港基本法附件三的全國性法律只限於有關國防、外交和其他不屬於香港特區自治範圍的法律，至於有關海關、出入境和檢驗檢疫，很明顯是屬於香港特區自治範圍，所以，這一條文並不適用於因「一地兩檢」需要在香港實施內地法律的情形。

根據基本法第二十條的規定：「香港特區可享有全國人大和全國人大常委會及中央政府授予的其他權力。」按此，香港特區可主動請求全國人大或全國人大常委會，或中央政府，做出有關其他權力的授予。全國人大或全國人大常委會，或中央政府，可根據香港特區的主動請求，考慮香港特區的具體情況和實際需要而做出相關決定，授予香港特區有關其他權力，有關其他權力就可以合法地授予並移交給香港特區。經此授權，香港特區就可享有目前香港基本法尚未授予的其他權力。

權利授予屬國家行為

在此，筆者必須清楚強調，這種權力的授予行為是屬於國家行為，作為國家行為是絕對不受香港特區法院管轄。另外，香港特區享有的一切權力，不論是高度自治範圍內的權力，還是不屬於高度自治範圍內的權力，都是由中央授予的。

由此可知，在全國人大常委會通過決定，批准及確認上述「一地兩檢」的合作安排後，香港特區才有權力實行「一地兩檢」和進行本地立法；相反，如果香港特區尚未被授予有關權力，香港特區就沒有權力實行「一地兩檢」和進行本地立法。

大家應該還記得：2007年處理深圳灣口岸「港方口岸區」的模式，由深圳市政府租賃地方給予香港特區政府進行「一地兩檢」，當時也要全國人大常委會在2006年10月31日通過決定，授權香港特區政府管轄在深圳灣口岸「港方口岸區」的範圍，在範圍內實行全封閉式管理，全面實施香港的法律。香港特區政府在獲得授權後，才有權向香港特區立法會提交《深圳灣口岸港方口岸區條例草案》，在香港特區立法會通過法例後，才正式實施「一地兩檢」。「港方口岸區」是以租賃形式取得深圳灣口岸41.3公頃的用地，使用期限至2047年6月30日，香港特區政府每年需要支付深圳市政府約人民幣623萬元作為租金，租金每5年檢討一次。

若真的參考2007年處理深圳灣口岸「港方口岸區」的模式，香港特區政府在獲得授權後，才有權向香港特區立法會提交本地立法草案。在通過本地立法後，才可在西九龍高鐵總站正式實施「一地兩檢」。

筆者相信，絕大部分香港市民均希望在西九龍高鐵總站實施「一地兩檢」。至於有所謂「割地喪權」、破壞「一國兩制」、違反香港基本法等言論，都是杞人憂天或者嘩眾取寵，完全屬於不必要地渲染恐慌和憂慮。

總而言之，高鐵「一地兩檢」方案完全符合「一國兩制」和香港基本法，並沒有犧牲香港市民在法律上所獲的保障，在運作上亦是穩妥有效。就方案本身而言，到目前為止，可說是落實高鐵「一地兩檢」最理想、務實和有效的方案。
【大公網】