大公評論:政黨對「公投自決」的嚴重錯讀

作者：法學博士宋小莊

擺出一幅要教育人的姿態，是不令人好感的。但對香港的「公投」、「自決」問題，事關國家大事，亦涉香港命運，有教化之權的政府未置一詞，筆者才覺得匹夫有責。

「公投自決」不正當不合法

民協三十周年宣言説，香港應當「公投自決」行政長官和立法會普選方案；公民黨也有成立十周年宣言，也主張香港應當「公投自決」二○四七年前途問題。還有其他新進的政團也有類似的鼓吹。二○一六年五月二十九日《熱血時報》列舉世界之例以證之，包括一九九○年斯洛文尼亞的公投、一九九一年克羅地亞、東帝汶、馬其頓、烏克蘭的公投、二○○六年黑山的公投、二○一一年南蘇丹的公投、二○一四年蘇格蘭、加泰羅尼亞的公投等。除了最後兩例不成功以外，其餘七例都成功了。「公投」不論獨立成功與否，香港的一些青年和政團都認為是正當的、合法的。

這也難怪，二戰後成立的聯合國，才有不到五十個成員國，而現在世界上的國家已接近二百個了，其中有相當一部分是公投獨立的國家。如果公投自決和獨立不正當、不合法，這不太可能。還有一些學者認為，美國憲法第4條允許各州獨立，聯合王國、加拿大、西班牙的地方也都允許在地方「公投」，在公投通過和國會同意的情況下，成為獨立的國家。

世界上有部分國家允許這樣做，不等於其他國家也允許這樣做。見到外國的天主堂，就尋思中國的寺廟也改成那個樣。諸如此類，説得輕鬆，也都叫做以偏概全，是思維出了偏差。

為什麼有些國家允許地方公投獨立，有些國家不允許呢？因為各國的情況不同，有差異，允許地方公投獨立的國家是有特定條件的。從國際法和各國憲法來看，主要有幾條：

一、脱離外國殖民地而獨立。聯合國《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化國家公約》的第一條都規定了民族自決權，還有更早的國際公約也有類似的規定。聯合國有一個非殖民地化名單，港澳原在名單中。新中國恢復在聯合國的合法席位後，要求剔除。對此，聯合國大會作了表決，英、葡都投了贊成票。在國際法上，港澳是不允許按照殖民地獨立模式與國家分離，不管用什麼手段和方法。這也是憲法和香港基本法所明確的。

二、聯邦制國家的地方通常有分離權。加拿大的魁北克省、聯合王國的蘇格蘭、西班牙的加泰羅尼亞、印尼的東帝汶等，都是聯邦制國家允許地方分離的。但也不是絕對的，如美國。地方分離是否成功，取決於很多因素：

（一）聯邦政府被打垮，如南斯拉夫。聯邦政府弱化，如前蘇聯的解體。中央政府弱化，外部勢力勾結內部勢力策動，如外蒙古的獨立。

（二）地方和聯邦的雙重認可。如加拿大的魁北克省、聯合王國的蘇格蘭等。如地方公投成功，國會同意，就可以分離。否則，公投成功也是無效的。但蘇格蘭允許公投，不等於英格蘭、威爾士也允許公投，英國是單一制國家，單一國是不允許地方公投獨立的，但英國與蘇格蘭等合併成為聯合王國就是聯邦制國家。

單一制國家嚴限「分離公投」

在此，有必要討論美國憲法第四條第三款第一項。該項規定：「新州得由國會接納加入本聯邦，但新州不得在任何其他州的管轄範圍內組成或建立新州。未經有關州議會和國會的同意，也不得將兩個或兩個以上的州合併或將幾個州的一部分合併組成新州。」該項有兩層意思：一是新州建立的管轄區域要與其他州分開，並得到國會接納。美國先有十三個州，後有五十個州，就是如此擴展。二是若干州或其部分，在得到有關的州和國會同意前提下，可以合併組成新州，但仍不得脱離聯邦。有人將組成「新州」理解為組成「新國」，以為可與原聯邦並立，是不對的。十九世紀中葉，南方十一個州組成聯盟（新國），保留蓄奴制，試圖脱離聯邦獨立，結果爆發南北戰爭。如美國憲法允許獨立，為什麼還要打內戰呢？

接下來的問題是：為何聯邦國的地方允許分離，但單一國的地方卻不得分離呢？區別在於國家結構的本質│主權。在憲法學界，兩種國家結構的差異有不同的説法，不能令人滿意。筆者認為最簡要、最準確的説法要強調兩點：一是先後問題。單一國先有中央，後有地方，就如秦始皇滅六國，建郡縣；聯邦國先有地方，後有中央，先有十三個州，後有美利堅合眾國。二是權力來源。單一國中央的權力是固有的，地方的權力是中央授予的；聯邦國各州的權力是固有的，聯邦的權力是地方授予的。

香港絕無可能「公投自決」

由此推斷，單一制國家的中央享有主權，地方沒有；聯邦國的聯邦和地方分享主權。如涉及公投，則可進一步推斷，單一國有主權，可以舉行全國性公投，如法國；但也未必舉行，如中國。因為主權既可以由人民直接行使，也可以由人民的代表間接行使，國家的立法機關有選擇權。但單一國的地方就不能舉行公投，如法國。對此，法國憲法第三條講得很清楚。該條第一款規定：「國家主權屬於人民，由人民通過其代表和通過公民投票的方法行使國家主權。」第二款又規定：「任何一部分人民或者任何個人都不得擅自行使國家主權。」這就説明了法國為何可以舉行全國性公投，甚至以公投決定憲法，但卻不能舉行地方性公投，因為地方沒有主權。「一國兩制」下的香港特區也是如此，香港基本法第一條才有香港特區不得與國家分離的規定，第十二條才有香港特區直轄于中央政府的規定。

對香港特區的「雙普選」、對二○四七年香港的未來，涉及國家主權，按照香港基本法的規定，是涉及中央管理以及中央和香港特區關係的事務，不是自治範圍內的事務，是應當由憲法和香港基本法決定的事項，是應當由中央決定的事項。香港一些青年和政團見獵心喜，就不顧及具體情況，故有再教育之必要。説到此處，不禁有些感慨，不識字原來還未必是問題，認錯了「理」，反而麻煩。君不見港台政府的教育投資，都是在所有門類中最高的，但教育製造的麻煩也是最多的。在未來的日子裏，都是港台頭號煩事。

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